Организационно-экономические аспекты вовлечения в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий

Чтобы коренным образом изменить сложившее положение, необходимо начать с изменения аграрной политики в сторону создания необходимых условий для постепенного увеличения объемов собственного производства сельскохозяйственной продукции и изменить отношение к главному производственному ресурсу сельского хозяйства — сельскохозяйственным угодьям.

В этой связи следует разработать порядок введения неиспользуемых сельскохозяйственных угодий в хозяйственный оборот.

В нем следует в первую очередь предусмотреть инвентаризацию земель и организацию систематического комплексного обследования (мониторинг) используемых и неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, создание информационной базы их качественного состояния, провести кадастровую оценку этих земель.

В развитых странах инвентаризация и оценка земель проведены давно, каждый земельный участок, дерево, кустарник имеет свой инвентарный номер и свою цену. В России эти процессы начинались неоднократно: при Петре I, Екатерине II и при Александре II, но до логического завершения они так и не дошли.

Существующая информационная база не дает целостной картины изменения качественного состояния земельных ресурсов сельского хозяйства, в том числе и неиспользуемых сельскохозяйственных угодий из-за отсутствия системных обследований.

Поэтому по всем угодьям должны быть установлены местоположение, площадь, состав, уровень плодородия и производительной способности, типы и степень деградации, осуществлена проверка соответствия почв экологическим нормативам в соответствии с пригодностью земель к определенным агроэкологическим группам и классам земель.

Это позволит установить пригодность использования вводимых в оборот земель под различные виды сельскохозяйственных угодий в соответствии с их качественными характеристиками и природными возможностями реализации производительной способности.

По результатам мониторинга и кадастровой оценки неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения составляется классификация по их пригодности и определяются направления их возможного использования. В соответствии с определенными направлениями использования на принципах ландшафтного обустройства необходимо выделить сельскохозяйственные угодья в отдельные массивы земель:

массив сельскохозяйственных угодий, обладающих лучшими качественными характеристиками и природными возможностями и полностью пригодных для выращивания всех рай- 44 -

онированных в данной зоне сельскохозяйственных культур, подлежит первоочередному введению в хозяйственный оборот в состав пашни с обеспечением последующего рационального и эффективного их использования, постоянного повышения культуры земледелия на этих землях;

массив сельскохозяйственных угодий, малопригодных под пашню и многолетние насаждения, но пригодных под естественные кормовые угодья, подлежит введению в хозяйственный оборот в качестве кормовых угодий с применением на низкопродуктивных или деградированных землях «мягких» мероприятий по улучшению качества почв, повышению их плодородия. Например, агролесомелиорации, культуртехнической мелиорации, посева многолетних трав с переводом пашни в кормовые угодья (пастбища) при соблюдении норм выпаса скота;

массив сельскохозяйственных угодий, не пригодных или малопригодных для использования в сельском хозяйстве в естественном состоянии. Такие земли подлежат консервации на длительной срок путем проведения «глубоких» мелиораций (прежде всего гидротехнических), с помощью которых на землях создается защитный растительный покров. Такие меры являются кардинальными для купирования процессов деградации и восстановления плодородия почв.

В целом после определения направлений использования вводимых в оборот сельскохозяйственных угодий разрабатываются соответствующие мероприятия по восстановлению и консервации земель, осуществляется оценка их стоимости в порядке проведения внутрихозяйственного землеустройства на ландшафтной основе.

В проектах адаптивно-ландшафтного внутрихозяйственного землеустройства определяются объемы и стоимость работ по укрупненным показателям или аналогам в соответствии с хозяйственной значимостью намечаемых мероприятий и устанавливаемой продолжительности их осуществления.

Учитываются и экономические возможности сельскохозяйственных организаций. Сроки осуществления мероприятий увязываются с темпами и планируемыми объемами роста сельскохозяйственного производства.

В таких проектах землеустройства проводится также предварительная оценка эффективности намечаемых мероприятий по введению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий и определяется потребность в необходимых дополнительных вложениях.

Поскольку в настоящее время у большинства землепользователей отсутствуют собственные средства на выполнение мероприятий по введению неиспользуемых сельскохозяйственных угодий в хозяйственный оборот, то, следовательно, возрастает роль государственной поддержки таких землепользователей путем усиления стимулирующих функций управления земельными ресурсами.

В качестве направлений стимулирования введения в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий можно назвать следующие:

установление государственного заказа на производство дополнительной сельскохозяйственной продукции по сравнению с существующими объемами производства;

установление стимулирования мер, обеспечивающих возмещение производственных затрат и дополнительных затрат на окультуривание возвращаемых в оборот сельскохозяйственных угодий;

финансирование за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках федеральных и региональных целевых программ, затрат на выполнение сложных гидромелиоративных мероприятий и высокозатратных мероприятий по консервации на длительные сроки неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, не пригодных по качественному состоянию для сельскохозяйственного использования, с целью предупреждения развития процессов деградации в течение срока их последующего восстановления.

Меры по вовлечению в оборот неиспользованных угодий, осуществляемые

Минсельхозом России

Вовлечение земель в хозяйственный оборот актуально как с позиций потребностей внутреннего рынка, так и с учетом роста спроса на сырье и продовольствие на мировых рынках. Продовольствия в мире не хватает, оно дорожает, и многие страны мобилизуют все имеющиеся земельные ресурсы. Например, в ЕС на сезон 2007-2008 гг. приостановлена программа обязательного выведения части пахотных земель из оборота и обсуждается вопрос об отказе от этой программы в среднесрочной перспективе.

Хозяйственное освоение заброшенных земель — вопрос архисложный, требующий системных решений. Динамика и состояние земель, как и динамика и состояние КРС (крупного рогатого скота) — это общий индикатор положения дел в сельском хозяйстве, именно по этим показателям можно судить о развитии отрасли.

Вовлечение в оборот неиспользованных угодий требует комплекса мероприятий. Весьма условно можно выделить следующие группы мер:

Первая группа касается стимулирования общего экономического роста в сельском хозяйстве. Эти меры изложены в Г осударственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия до 2012 г. Принятие программы свидетельствует о том, что государство относит сельское хозяйство к приоритетным отраслям экономики. Программа делает предсказуемой и прозрачной аграрную политику на ближайшие пять лет, что создает гарантии для бизнеса и делает отрасль более привлекательной для потенциальных инвесторов.

Программа построена на таких базовых принципах: Бюджетирование по конечным результатам (деньги даются под достижение конкретных показателей: их в программе 60). Софинансирование из бюджетов субъектов РФ. При этом предполагается дифференцировать выделение федеральных средств по регионам в зависимости от бюджетной обеспеченности и ряда других факторов, что справедливо, ибо трансферты из фонда межрегионального выравнивания в недостаточной степени учитывают различия в уровне развития сельского хозяйства и уровне жизни на селе по субъектам Российской Федерации.

Уже в 2008 г. вносятся коррективы в Госпрограмму: это дополнительное финансирование жилья для молодых семей, дополнительные субсидии на приобретение минеральных удобрений, увеличение уставного капитала Россельхозбанка, расширение практики закупочных и товарных интервенций и др.

Принимаются меры по мониторингу динамики цен на продукцию сельского хозяйства и промышленные средства и услуги (для компенсации возможного диспаритета цен), более оперативному таможенному регулированию внешней торговли сельскохозяйственным сырьем и продовольствием. В соответствии с указом Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. № 724 подготовка решений Правительства о применении мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования в отношении сельскохозяйственной и рыбной продукции — теперь функция Минсельхоза России.

Все эти меры будут стимулировать экономический рост в отрасли, а значит, содействовать вовлечению в оборот новых земель.

Вторая группа касается повышения эффективности деятельности мелиоративной и агрохимической службы, которая сохранена в ведении Министерства. Перед мелиоративными учреждениями и учреждениями агрохимической службы Департамент растениеводства, химизации и защиты растений и Департамент мелиорации и технического обеспечения должны поставить новые конкретные задачи. Минсельхоз России будет выделять деньги не просто на их текущую деятельность, а на достижение конкретных показателей.

Агрохимической службе следует существенно расширить работы по мониторингу состояния пахотных земель, сочетая при этом наземные наблюдения с дистанционным зондированием территории, в том числе с помощью спутников.

Необходима инвентаризация (сплошная перепись) земель сельскохозяйственного назначения, так как данные Росстата и Роснедвижимости в этой части заметно различаются.

Третья группа касается совершенствования земельного законодательства с целью повышения эффективности землепользования — целевого использования сельскохозяйственных угодий, охраны особо ценных земель: Совершенствование оборота земельных долей, включая защиту прав земельных

дольщиков, определение прав на участки в счет невостребованных земельных долей. Уточнение определения случаев и критериев ненадлежащего и неэффективного использования сельскохозяйственных угодий. Упрощение и удешевление землеустроительных работ с тем, чтобы снизить издержки земельного оборота, что важно для оформления земель в собственность и, соответственно, укрепление статуса землевладельцев, их уверенность в будущем.

Соответствующие поправки по государственной поддержке землеустройства готовятся к Госпрограмме.

Для решения всех этих вопросов распоряжением Председателя Правительства 19 апреля 2008 г. образована Межведомственная рабочая группа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения. Функция по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель согласно упомянутому Указу Президента Российской Федерации передана Минсельхозу России.

Четвертая группа касается развития научных исследований в области земледелия, землеустройства, мелиорации, экономики и экологии землепользования. Здесь очень важен именно междисциплинарный подход.

Стоит задача увеличения средств на аграрные научные разработки. В РФ в 2007 г. доля государственных расходов на сельскохозяйственную науку в номинальном объеме ВВП, произведенного в отрасли «сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство», составила 0,37%. В США аналогичный показатель (согласно докладу Мирового банка) в 2000 г. составил 2,65%, Японии — 3,62, Австралии — 3,38%.

Одновременно следует обеспечить более тесную координационную деятельность РАСХН с Минсельхозом России и другими ведомствами.