О НЕКОТОРЫХ ОСНОВАНИЯХ ОТРАСЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯТОРФЯНЫМИ БОЛОТАМИ А. А. Корнев

ФГОУ ВПО Уральская государственная сельскохозяйственная академия, г. Екатеринбург,

Alex_Kornev@bk.ru

Рассмотрены правовые основания государственного управления использования торфяных болот.

По состоянию на 01 января 2009 года весь земельный фонд Российской Федерации составлял 1709,8 млн. га, в котором болота занимают 151,5 млн. га, или 8 процентов всего земельного фонда [1]. Мировые запасы торфа оцениваются в объеме около 500 млрд. т, из них свыше 186 млрд. т в России. Только в Западной Сибири запасы торфа превышают 100 млрд. т [2]. В уральском экономическом районе содержится 5 процентов всех торфяных ресурсов страны, т. е. около 9,3 млрд.т.

Торфяные болота имеют неоценимое биосферное значение, однако потребности общества в настоящее время вынуждают использовать их в хозяйственных целях. Торф является перспективным сырьем для многих отраслей экономики, в том числе и сельскохозяйственной, где он может комплексно использоваться и как топливо, и как подстилка для животных, и как ценное удобрение [3, 4], и для других целей.

Управление торфяными болотами обязано учитывать факты природной уникальности торфяных болот, содержащих признаки водного объекта, недр, а нередко и леса. Это необходимо как для наиболее рационального извлечения полезных свойств этих объектов, так и для их охраны.

Право и управление решают эти вопросы неоднозначно и не всегда последовательно, без должного учета естественнонаучных, экономических и других знаний.

Науке управления известно два основных принципа: территориальный и отраслевой. Применительно к природопользованию в целом первое начало реализуется региональными и муниципальными органами власти, которые осуществляют или организуют использование ресурсов. Они несут ответственность за состояние окружающей среды на подведомственных территориях, выполнение государственных экологических программ и прочих природоохранных мероприятий, а также разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют их материально-техническое и финансовое обеспечение.

Второе начало управления природопользованием состоит в использовании ресурсов государственными органами специальной компетенции (отраслевыми министерствами и ведомствами), а также осуществляют контроль над состоянием природных ресурсов и принятием мер по их охране и рациональному использованию.

Основными государственными органами управления природопользованием в нашей стране является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в введении которого находятся Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство по недропользованию, а также Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, которому переданы вопросы по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения земель, а также подчинено Федеральное агентство лесного хозяйства [5].

Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти в России позволяет сделать вывод, что в нашей стране для отношений природопользования установлен отраслевой принцип. Сочетание этого начала деятельности с фактом уникальности торфяных болот усложняет задачу урегулирования данной сферы.

Одним из направлений отраслевого управления является использование этих ресурсов в качестве полезного ископаемого. В этом качестве торф может применяться разнообразными способами во многих отраслях экономики.

Закрепление такого статуса обеспечивает общее определение торфа, которое содержит ГОСТ 21123-85 [6], суть которого в том, что он относится исключительно к полезным ископаемым. На основании такого взгляда Законом РФ «О недрах» [7] установлена принадлежность этого ресурсного объекта к категории недр.

Соответственно, в этом случае управление этой деятельностью осуществляют органы, уполномоченные в сфере недропользования [8].

Однако земельное законодательство предусматривает возможность использования торфа не только в качестве полезного ископаемого.

Естественными науками у торфа обнаружены признаки, позволяющие отнести его к категории «почв» [9].

Закрепление такой позиции допускает возможность ведения на торфяных болотах деятельности, связанной с извлечением полезных свойств только из одного его компонента, например, в случае почвы использование их в качестве сельскохозяйственных угодий (пашни). Ученые-агрономы Уральской государственной сельскохозяйственной академии получают на торфяных почвах очень хорошие урожаи моркови. В настоящее время ведутся дальнейшие работы в данном направлении. При таком использовании управление торфяными почвами должно осуществляться сельскохозяйственным ведомством [10].

В соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ [11] болота и озера относятся к поверхностным водным объектам и, следовательно, их правовые вопросы регулируются водным законодательством.

Установлено, что на правовом режиме болот, озер, других водных объектов не должно отражаться количество и качество воды, имеющейся в каком-либо водном объекте в данный период времени независимо от причин, обусловивших то или иное состояние водности [12]. Считается, что, несмотря на полное отсутствие воды в водном объекте (в качестве примера приводится пересыхающая река), последний все же продолжает оставаться в водном фонде. Связано это с тем, что водный фонд - не масса воды, измеряемая в мерах объема, а совокупность качественно различных водных объектов.

Таким образом, даже осушенные и пересохшие болота продолжают оставаться водными объектами и, соответственно, имеют правовой режим водных, а не иных, объектов. Парадокс в данном случае в том, что по состоянию на 01 января 2009 года в структуре земель водного фонда болота отсутствуют [1], они распределены главным образом среди лесных (109,9 млн. га) и сельскохозяйственных земель (25,5 млн. га) из общих 151,5 млн. га.

С вышеизложенной точки зрения управление торфяными болотами должно осуществлять водное ведомство [13].

Основанием для применения к торфяным болотам лесного законодательства служит ст. 101 Земельного кодекса РФ [14], которая к землям лесного фонда относит лесные земли (покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и нелесные земли (предназначенные для ведения лесного хозяйства - просеки, дороги, болота и другие).

В этом случае логично распространение юрисдикции лесного ведомства в отношении таких территорий [15].

В связи с вышеизложенным возникают вопросы: а) какие же управленческие структуры полномочны в данной сфере и б) каковы пределы их полномочий.

Эта проблема тем более остра, что применение каждого вида законодательства сопряжено с определенными проблемами, которые делают его небезупречным. Анализ конкретных трудностей не является предметом настоящей работы, но некоторые из них могут быть упомянуты. По определению к недрам относятся слои, находящиеся ниже почвенного слоя земли и дна водоемов, включая выходы полезных ископаемых на поверхность, однако торф является одним из компонентов почв. На этом же основании он не может быть отнесен к водному фонду. В тоже время водный режим торфяных болот не позволяет считать их землями. Собственно лесное законодательство даже не упоминает болота как составную часть земель лесного фонда.

Таким образом, недостатки отраслевого основания управления очевидны. В конечном счете, все это сказывается на качестве организационно-распорядительной деятельности. Вследствие вышеизложенного выяснение вопроса о компетенции является не самоцелью, а объективно обусловленной необходимостью природопользования.

В настоящее время потребность полного и всестороннего урегулирования отношений по использованию болот возрастает вследствие ограниченного количества природных ресурсов и их истощения.

Можно сделать вывод о том, что управление данным ресурсным объектом может быть осуществлено каждым из природоресурсных ведомств, поскольку организационные предпосылки для этого имеются.

Следует отметить, что отдельные советские теоретики допускали возможность появления этого института природопользования еще в середине ХХ века, хотя и относились к этому неодобрительно, полагая, что подобные вопросы должны быть урегулированы земельным правом, понимаемом в «широком» смысле [16]. Сегодня некоторые исследователи резко критикуют данный подход на том основании, что он утратил научность, и основаниями чистоты права прикрывается стремление сохранить свою монополию, которая может быть достигнута только отсечением межотраслевых и междисциплинарных компонентов в земельно-правовой науке [17]. В результате появилось требование создания нового теоретического подхода не только к понятию земельного права, но и к формированию его новых институтов [18]. В настоящее время, полагаем, назрела необходимость для его выделения и законодательного закрепления. Такой вывод сделан на осознании сложности комплексного регулирования использования и охраны торфа в условиях отсутствия правил согласования общей позиции различных министерств и агентств.

Нам представляется возможным дальнейшее развитие системы природопользования права путем детализации и специализации правового регулирования. Полагаем, что такое дробление отрасли не только не нанесет вреда отношениям, но и будет весьма полезным. Целесообразность предложения состоит в том, что в настоящее время традиционные, сложившиеся институты не всегда справляются с поставленными перед ними задачами в условиях непрерывно усложняющихся и умножающихся отношений. Предлагаемое нами решение основано на новом осмыслении проблематики комплексного природопользования и, следовательно, формировании новой структуры отношений в данной сфере.

Полагаем, что такое решение содержит наименьшее количество системных противоречий и ошибок, что должно благотворно сказаться на данном виде природопользования.

Литература О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году [Текст]: Государственный доклад. - М.: 2007. - C. 19, 41-56. Энциклопедический материал [Электронный интернет-ресурс]. - http://dic.academic.ru/dic. nsf/enc1p/48042. ГОСТ Р 51661.2-2000. Торф для подстилки. Технические условия [Текст]. - взамен РСТ РСФСР 734-85; дата введения 2001-07-01. - М., Изд-во стандартов, 2003. - 3 с. ГОСТ Р 51661.3-2000. Торф для улучшения почвы. Технические условия [Текст]. - введен впервые; дата введения 2001-07-01.- М.: Изд-во стандартов, 2003. - 3 с. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти [Текст]: [принято Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724]: по состоянию на 3 фев. 2010 г. [Электронный ресурс]. - Гарант. Платформа F1. ГОСТ 21123-85. Торф. Термины и определения [Текст]. - взамен ГОСТ 21123-75; дата введения 01.07.1986. - М., 2003. - С. 4. Закон Российской Федерации «О недрах» № 2395-1 [Текст] : [принят Верховным советом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года]: по состоянию на 3 фев. 2010 г. [Электронный ресурс]. - Гарант. Платформа F1. - преамбула. Положение о Федеральном агентстве по недропользованию [Текст]: [утв. постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293]: по состоянию на 3 фев. 2010 г. [Электронный ресурс]. - Гарант. Платформа F1. Классификация и диагностика почв СССР [Текст]/ Егоров В. В. [и др.]; - М., 1977. - С.31-35, 161-175. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации [Текст]: [утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450]: по состоянию на 3 фев. 2010 г. [Электронный ресурс]. - Гарант. Платформа F1. Водный кодекс Российской Федерации [Текст]: [принят 3 июня 2006 г.]: по состоянию на 3 фев. 2010 г. [Электронный ресурс]. - Гарант. Платформа F1. Колбасов, О. С. Новое в водном законодательстве: монография [Текст]- М., 1972. - 18 с. Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов [Текст]: [утв. постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282]: по состоянию на 3 фев. 2010 г. [Электронный ресурс]. - Гарант. Платформа F1. Земельный кодекс Российской Федерации [Текст]: [принят 25 октября 2001 г.]: по состоянию на 3 фев. 2010 г. г. [Электронный ресурс]. - Гарант. Платформа F1. Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства [Текст]: [утв. постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283]: по состоянию на 3 фев. 2010 г. [Электронный ресурс]. - Гарант. Платформа F1. Дембо, Л. И. Правовой режим лесов в свете сталинского плана преобразования природы: монография [Текст] / Л. И. Дэмбо. - Л.: Изд-во Лен. ун-та им. А. А. Жданова, 1951. - 12 с. Синергетика и земельные отношения в земельном праве и агрономии [Текст]: Ибрагимов К. Х. // Аграрное и земельное право. - 2007. - № 11 (35). - С. 94. Иконицкая, А. И. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития: монография [Текст] / А. И. Иконицкая. - М.: Норма, 2000. - 12 с.

ABOUT CERTAINS BASES BRANCH-WISE GOVERNANCE BY PEAT BOGS

А. А. Kornev

Author considered law base governance usage of peat bogs. Analysed certains defects base of administration.

Proposed recommendation abatement this defects.

УДК 581.526.33/.35:504.062.2