Проблемы учета и мониторинга земель, выбывших из сельскохозяйственного оборота

Учет количества и качества земель в дореформенное время выполняли на основе почвенного картографирования, схем внутрихозяйственного землеустройства и статистических данных экономической деятельности колхозов и совхозов.

Агроресурсы. Подготовку топографической основы тематических карт соответствующего масштаба для нужд сельскохозяйственной деятельности осуществляли организации

ВИСХАГИ. Система институтов РосНИИземпроект проводила обследование почвенного покрова с созданием крупномасштабных почвенных карт на всю сельскохозяйственную территорию страны. В функции Агрохимической службы СССР входило проведение агрохимического обследования почв, включающего в себя определение наиболее подвижных параметров плодородия — питательных элементов. АИУС-Агроресурсы регистрировала характер землепользования на основе аэровизуального наблюдения и аэрофотосъемки для определения причин фиксируемого состояния земельных ресурсов системой институтов РосНИИземпроект и Агрохимической службы.

Выходной продукцией этих основных структур учета земельных ресурсов являлись картографические материалы. В их деятельности в той или иной степени присутствовали элементы мониторинга. Было проведено от одного до четырех туров почвенных обследований. Крупномасштабная топографическая основа имела систему обновления с интервалом от нескольких до нескольких десятков лет. Агрохимическое обследование почв выполняли с периодичностью пять лет на всей территории. АИУС-Агроресурсы вели ежегодные наблюдения, но на ограниченных территориях.

В настоящее время государство фактически утратило функцию управления земельными ресурсами, должным образом не осуществляя учет и инвентаризацию земель, планирование развития землепользования, землеустройство, а также контроль за использованием земель и их охраной.

Рис. 8. Динамика объемов выполненных работ

по полевым почвенным обследованиям

(Государственный доклад о состоянии

и использовании земель

Российской Федерации, 2006, с. 102-103)

По этой причине цифровые данные о площади и состоянии сельскохозяйственных земель, имеющиеся в разных источниках информации, представляемые Росстатом и Роснедвижимо- стью, заметно различаются. Данные Всероссийской сельскохозяйственной переписи, проведенной в 2006 г., имели заявительный характер, не совпадают с другими источниками и не могут служить базовой оценкой состояния.

Ведение государственного мониторинга земель в Российской Федерации регулируется основными законодательными и нормативными документами.

В соответствии с положениями Земельного кодекса РФ государственный мониторинг земель осуществляется на основании государственных и муниципальных программ, формируемых Правительством РФ или соответствующими территориальными образованиями. Сегодня таких программ практически нет. Отдельные работы по мониторингу земель осуществляются в некоторых регионах, но систематическая, программная деятельность по обследованию состояния и использования земельных ресурсов практически не осуществляется.

В большинстве развитых стран сформировалось два вида мониторинга земель — целевой и локальный:

целевой — финансируется государством и ориентирован на выявление, отслеживание и противостояние развитию негативных процессов, охватывающих территории муниципального, государственного и глобального уровня;

локальный — ориентирован на оценку состояния и использования земель отдельных владений. Каждый землевладелец (которым является юридическое или физическое лицо) обязан иметь сертификат качества земли, без которого он не сможет продать или заложить, провести другие операции с землей, к тому же возможны штрафы и другие санкции в случаях ухудшений их состояния.

Российский целевой мониторинг не ориентирован на задачи противодействия деградации земель, глобального, национального, регионального и местного уровней. Это направление российского мониторинга с 90-х годов ХХ в. находится в состоянии экспертных научных оценок. Локальный мониторинг, нацеленный на обследование состояния и использования земель на уровне земельных участков, также не ведется и не определен в нормативных документах.

Основные работы по агроэкологическому мониторингу земель проводятся центрами и станциями агрохимической службы и станциями защиты растений МСХ РФ. Они включают в себя агрохимические, токсикологические, радиологические и гербологические обследования почв сельскохозяйственных угодий. Наблюдения за уровнем загрязнения почв проводятся ежегодно, за уровнем плодородия — периодически. В разных регионах страны с момента образования службы проведено от четырех до шести циклов агрономического обследования почв сельскохозяйственных угодий.

До 1990 г. важную роль в проведении агроэкологического мониторинга играли проектные институты системы «Гипрозем». Их усилиями выполнено несколько туров крупномасштабного почвенного картографирования сельскохозяйственных земель. Для большей части пахотных земель составлены почвенные карты масштаба 1:10000, для остальных — 1:25000.

В рамках агроэкологического мониторинга выделяются две взаимосвязанные по информационной базе подсистемы: научная и производственная. Первая основывается на полигонном мониторинге, обеспечивающем научное обоснование наблюдений по широкому спектру задач. Полигонный мониторинг проводится на делянках длительных опытов, постоянных участках слежения, реперных точках при оснащении современными приборами, оборудованием, автоматизированными системами слежения, стоковыми площадками и т.д.

Производственная подсистема включает в себя мониторинг производственных площадей страны, проводившийся различными службами по сравнительно небольшому набору показателей с определенной периодичностью.

Становление агроэкологического мониторинга относится к 80-м годам, а в 90-х годах программа его сильно сократилась после ликвидации землеустроительной и мелиоративной служб, существенного сокращения агрохимической службы и резкого снижения государственного финансирования науки.

Проводя либерально-монитаристскую политику, государство резко ослабило контроль за состоянием земельных ресурсов страны, полагая, что использование их должно регулироваться рыночными отношениями. Между тем мировой опыт наглядно показывает, что рынок и обусловленные им отношения прибыли далеко не всегда совпадают с требованиями экологизации производства, экологического благополучия социума и охраны природы. Очевидно, в данном направлении рыночные отношения должны регулироваться государством посредством проведения соответствующей экологической политики. Это возможно лишь на основе адекватной агроэкологической информации, отражающей динамику изменения окружающей среды под влиянием хозяйственной деятельности, т.е. агроэкологического мониторинга земель. При этом совершенно недостаточно располагать лишь оценками деградационных процессов, картиной их распространения, интенсивности, которые поставляет мониторинг изменения агроэкосистем. Должны быть идентифицированы причины этих изменений, технологические процессы, которые их обусловливают, источники загрязнения. Это означает, что мониторинг изменения агроэкосистем должен быть точно сопряжен с мониторингом воздействия на агроэкосистемы. Та и другая подсистемы агроэкологического мониторинга необходимы, с одной стороны, для государственного контроля за использованием сельскохозяйственных земель, в том числе принятия санкций к нарушителям, с другой стороны — для проведения государственной земельной и агротехнологической политики по оптимизации использования земельных ресурсов, систем земледелия и агротехнологий. Соответственно первая функция должна стать предметом государственного контрольного мониторинга, вторая — производственного, или технологического мониторинга.

В задачи контрольного мониторинга должно быть включено широкое наблюдение за наиболее опасными процессами, такими как развитие водной и ветровой эрозии почв, оврагообразование, вторичное заболачивание и засоление, загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами, нефтью и другими токсикантами. В соответствии с оценками степени деградации и загрязнения определяются размеры ущерба, санкции, задачи по трансформации и реабилитации земель. Решающую роль в проведении наблюдений здесь играют дистанционные методы.

Задачи производственного мониторинга связаны с внутрихозяйственным контролем за загрязнением продукции и окружающей среды, процессами деградации почв. Таким мониторингом сопровождаются проекты мелиорации земель, адаптивно-ландшафтных систем земледелия, агротехнологий. Платный заказ на его выполнение должен формироваться самими товаропроизводителями. Спектр изысканий в данном мониторинге значительно шире и включает в себя, помимо названных, наблюдения за уплотнением почв, изменением кислотности и щелочности, содержания гумуса и биогенных элементов и др.

Агроэкологический мониторинг является государственной функцией, поэтому важно определить его место в структуре государственных служб и взаимодействие с ними. Структура сельскохозяйственных служб, ранее представленных землеустроительной, агрохимической, мелиоративной, защиты растений и другими, сегодня не определилась. Службы сокращены, но функции, которые должны выполняться государством, остались. Это землеустройство; организация проектирования систем земледелия и агротехнологий; мелиоративное проектирование; агрохимическое обеспечение; научно-техническое обеспечение; агроэкологическая политика. Данные функции не могут регулироваться рыночными отношениями и местными инициативами, поскольку они в известной мере отражают государственную аграрную политику. Очевидно, в этой мере государство должно выполнять названные функции. Оптимальной структурой для выполнения этих функций представляется земельная служба Министерства сельского хозяйства, которая должна быть создана взамен утраченных служб.

Выполнение этих работ может осуществляться, наряду с государственными и муниципальными организациями, частными предприятиями.

Агроэкологический мониторинг земель должен быть составной частью земельной службы МСХ РФ при соподчинении его службе национального экологического мониторинга. В рамках сельскохозяйственной земельной службы агроэкологический мониторинг должен быть представлен тремя подсистемами: контрольной, производственной и научной. Последняя подсистема, наряду с ведением полигонного мониторинга и разработкой методических руководств и инструкций по ведению агромониторинга, должна обеспечивать разработку системы агроэкологических нормативов и их проверки. Отсутствие такой системы, несмотря на весьма обширную научную информацию, связано с разобщенностью научных исследований, крайне слабой координацией изучения проблемы деградации почв и ландшафтов.

Анализ действующего законодательства, подзаконных нормативных правовых актов, а также существующей структуры федеральных органов исполнительной власти и их компетенции показывает недостатки существующей системы нормативно-правового регулирования отношений в области осуществления государственного мониторинга. Отсутствие в нормативных правовых актах перечня работ, обследований, съемок и исследований, которые должны или могут проводиться в ходе государственного мониторинга земель.

Необходимо принятие субъектами РФ целевых программ, направленных на развитие мониторинга земель на их территориях, конкретизирующих виды мероприятий для проведения мониторинга.

Возможны различные варианты решения рассматриваемой проблемы, т.е. представляется допустимым урегулировать порядок осуществления мониторинга земель путем принятия постановления Правительства РФ «О государственном мониторинге земель».

Нормативные акты должны содержать наиболее полно сформулированные, четкие цели проведения мониторинга земель, задачи, принципы, определение (понятие) мониторинга земель, т.е. сбор каких сведений предполагает мониторинг земель, в общем виде — разновидности работ, обследований, изысканий, периодичность их проведения; виды мониторинга (например, государственный и муниципальный; мониторинг агрохимического, санитарнотоксикологического, радиационного состояния почв и т.п.; мониторинг мелиорированных земель — орошаемых, осушаемых), перечень документов, которыми оформляются результаты проведенных работ, обследований и изысканий. Отсутствие методических и нормативно-технических документов, регулирующих осуществление мониторинга земель.

Система показателей государственного мониторинга земель, методики проведения основных видов работ, технические требования к системам сбора и обработки информации, используемые геоинформационные системы должны быть едиными для мониторинга земель, проводимого на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). В действующих нормативных правовых актах не указано, на каком этапе и каким органом государственной власти, органом местного самоуправления, организациями должны систематизироваться данные, полученные в ходе проведения государственного мониторинга земель.

Для сбора, систематизации и хранения соответствующих данных, получаемых при проведении мониторинга земель, целесообразно создать Фонд данных, полученных при проведении мониторинга земель, который должен вестись Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Порядок предоставления указанных данных определяется Федеральной службой земельного кадастра России (п.13 Положения о мониторинге земель). В действующих нормативных правовых актах не определены источники финансирования мероприятий, реализация которых необходима при проведении мониторинга земель.

Представляется целесообразным закрепить положение о том, что мероприятия, осуществляемые в рамках федерального мониторинга земель, финансируются из федерального бюджета РФ, также из федерального бюджета финансируется на первоначальном этапе (этапе создания) технико-технологическое оснащение государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, в частности, обеспечение необходимыми техническими средствами и программным обеспечением для ведения автоматизированных систем данных, полученных в ходе проведения мониторинга земель. В действующем законодательстве не определены полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области правового регулирования мониторинга земель, т.е. не определен перечень вопросов, решаемых на уровне нормативных правовых актов Российской Федерации, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, в новых законодательных актах и постановлениях Правительства РФ

«О государственном мониторинге земель» необходимо закрепить следующий круг вопросов:

понятие государственного мониторинга земель;

цели, задачи, принципы осуществления государственного мониторинга земель;

мероприятия, реализация которых обязательна в ходе проведения государственного мониторинга земель;

что является результатом проведения государственного мониторинга земель, формы фиксации таких результатов;

образование Фонда данных, полученных при проведении мониторинга земель, порядок, принципы его ведения;

разграничение соответствующих полномочий (функций) по реализации государственного мониторинга земель между федеральными органами исполнительной власти и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ, установление регламента взаимодействия между ними.

Для ведения мониторинга сельскохозяйственных земель в Почвенном институте им. В. В. Докучаева создана иерархическая геоинформационная система (ГИС) инвентаризации, оценки и мониторинга сельскохозяйственных земель. ГИС позволяет работать на нескольких иерархических уровнях: отдельное поле; хозяйство (собственник земли); муниципальное образование (сельское поселение); административный район; субъект РФ; федеральный округ; страна.

Система обеспечивает единство степени детализации на всех уровнях иерархии (на уровне страны можно получать информацию по каждому конкретному полю, хозяйству, району, области, округу). Все составляющие системы являются геореференсированными (информация имеет четкую географическую привязку и обладает пространственной совместимостью на всех уровнях). Система позволяет получить на каждое поле обзорную информацию по стране и на обзорной карте страны информацию по конкретному полю; обладает единством структуры информации на разных иерархических уровнях и имеет сельскохозяйственную направленность (в ее структуру заложены все параметры, определяющие плодородие и состояние земель, а также системы их контроля и мониторинга).

Иерархический уровень ГИС обеспечен несколькими картографическими слоями и базами данных: топографической основой в растровом и векторном виде; цифровой моделью рельефа; трехмерной моделью рельефа на базе топографической основы и дистанционного зондирования; параметрами рельефа, определяющими плодородие почв, качество и состояние земель (высота, экспозиция, уклоны, перегибы, западины, площадь водосборного бассейна и т.д.); спектразональными материалами дистанционного зондирования; картой административного деления; картой землеустройства сельскохозяйственного назначения (схемой полей); климатическими данными по нерегулярной (метеостанции) и регулярной сетке; картой элементарных участков агрохимической службы; почвенной картой; картой растительности; картами негативных почвенных процессов (засоление, эрозия, опустынивание, подкисление и т. п.); базой данных к почвенной карте; базой данных агрохимической службы по полям и элементарным участкам.

Мониторинг с использованием данной ГИС предполагает систему независимой верификации — проверки на основе тестовых полигонов, опытов географической сети, реперов и др. Реализуемость созданной системы возможна в короткие сроки (один год) на всей территории страны имеющимися организациями и средствами — агрохимическая служба при МСХ РФ, Почвенный институт им. В. В. Докучаева, ВНИИА, Росгидромет. Возможно привлечение иных структур Россельхозакадемии, Роскартографии и Роснедвижимости.

Единство системы позволяет внедрять ее как систему управления хозяйства, как систему сдачи отчетности хозяйства и как систему мониторинга хозяйства. Такой подход резко удешевляет систему мониторинга и расширяет область внедрения. Единство материалов дистанционного зондирования позволяет использовать одни и те же данные для независимого контроля, управления хозяйством и высоких технологий.

В целях реализации указанных выше мероприятий по формированию и совершенствованию системы осуществления мониторинга земель в России и совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей его реализацию, целесообразно принять Федеральную целевую программу «Развитие мониторинга земель в Российской Федерации», которая бы определяла основные направления развития мониторинга земель в Российской Федерации.

Государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения

в мелиоративных системах

Мониторинг земель сельскохозяйственного назначения на мелиорируемых землях обладает рядом особенностей, связанных с системой показателей и периодичностью их измерений, видами оценок и необходимостью выполнения прогнозов режима подземных вод, в том числе в связи с потеплением климата.

Эти особенности могут быть учтены в рамках мелиоративного контроля, включающего в себя наблюдения, оценки и прогнозы мелиоративного состояния орошаемых и осушенных земель, поверхностных и подземных вод в пределах мелиоративных систем и на прилегающих землях.

В 70-80-е гг. прошлого века контроль состояния орошаемых и осушенных земель осуществлялся службой гидрогеолого-мелиоративного контроля, организованной по инициативе и при методическом обеспечении ВНИИГ иМ. Была создана сеть гидрогеолого-мелиоративных экспедиций и партий по всей территории СССР. Контроль выполнялся по показателям состояния почв, режима и баланса грунтовых вод. Формировалась информационная база данных, которая использовалась для планирования и финансирования мероприятий по улучшению состояния сельскохозяйственных земель и мелиоративных систем.

В настоящее время во многих субъектах Федерации служба мелиоративного контроля не действует или не обладает необходимым техническим, методическим и финансовым обеспечением для проведения контроля на современном уровне. Представляется необходимым восстановить службу мелиоративного контроля в системе государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, расширить ее функции и полномочия. Регулярный контроль является определяющим условием поддержания почвенного плодородия и повышения продуктивности сельскохозяйственных земель.